KENTİN GELECEĞİNİ DEĞİŞTİREN İDARİ İŞLEM: 1/5000 ÖLÇEKLİ NAZIM İMAR PLANI DEĞİŞİKLİKLERİNİN HUKUKİ REJİMİ, RUHSATLARA ETKİSİ VE YARGISAL DENETİMİ

1/5000 ölçekli nazım imar planları; yerleşmelerin gelişme yönünü, nüfus ve yapı yoğunluğunu, genel arazi kullanım kararlarını, ana ulaşım sistemini ve sosyal-teknik altyapı dağılımını belirleyen temel düzenleyici işlemlerdir. Bu planlarda yapılan değişiklikler, yalnızca belirli bir parselin imar hakkını artıran veya azaltan işlemler olarak görülemez. Değişiklikler; kent bütününü, ulaşım ağını, çevresel değerleri, sosyal donatı dengesini, afet güvenliğini, mülkiyet hakkını ve mevcut ruhsatlı yapıları etkileyebilir.

1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin hukuka uygun olabilmesi için yetkili idare tarafından yapılması, üst ölçekli planlara uygun olması, kamu yararına dayanması, teknik ve nesnel gerekçeler içermesi, planın ana kararlarını ve bütünlüğünü bozmaması, sosyal ve teknik altyapı standardını düşürmemesi ve usulüne uygun biçimde ilan edilmesi gerekir.

Plan değişiklikleri bakımından ayrıca yürürlükteki 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının, yapı ruhsatlarının ve mevcut yapıların durumunun değerlendirilmesi gerekir. Nazım imar planı değişikliği, daha önce verilmiş ruhsatları ve mevcut uygulama imar planını her durumda kendiliğinden ortadan kaldırmaz. Bununla birlikte yeni nazım plan ile uygulama planı arasında ortaya çıkan aykırılık, yeni ruhsat verilmesini hukuken sakatlayabilir. Yapı ruhsatının tek başına kazanılmış hak oluşturmayacağı; ancak hukuka uygun ruhsata dayanılarak fiilen gerçekleştirilen yapı seviyesinin somut olayın koşullarına göre korunabileceği kabul edilmektedir.

Bu çalışmada 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişiklikleri; 3194 sayılı İmar Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu ve Danıştay içtihatları çerçevesinde incelenmiştir.

I. GİRİŞ

İmar planları, bir kentin yalnızca bugünkü kullanımını değil, gelecekte nasıl gelişeceğini de belirleyen düzenleyici idari işlemlerdir. Bir alanın konut, ticaret, sanayi, turizm, park, yol, okul veya sağlık tesisi olarak planlanması; o alanın ekonomik değerini, maliklerin tasarruf yetkisini, kamusal hizmetlerin dağılımını ve yerleşmenin yaşam kalitesini doğrudan etkiler.

Bu nedenle imar planlama yetkisi, mülkiyet sahiplerinin bireysel taleplerini karşılayan sınırsız bir takdir yetkisi değildir. İdare, planlama yetkisini;

• kamu yararı,

• şehircilik ilkeleri,

• planlama esasları,

• çevrenin korunması,

• afet güvenliği,

• sosyal ve teknik altyapı ihtiyacı,

• planların kademeli birlikteliği

çerçevesinde kullanmak zorundadır.

Özellikle 1/5000 ölçekli nazım imar planlarında yapılan değişiklikler, zaman zaman belirli bir taşınmaza daha fazla yapılaşma hakkı sağlamak, taşınmazın fonksiyonunu değiştirmek veya mevcut bir yapılaşmayı korumak amacıyla gündeme gelmektedir. Ancak bir nazım plan değişikliği, yalnızca değişiklik yapılan parsel bakımından incelenemez. Değişikliğin yakın çevre, ulaşım, altyapı, nüfus, sosyal donatı, afet riski ve kent bütünü üzerindeki etkileri de değerlendirilmelidir.

II. NAZIM İMAR PLANININ KAVRAMSAL VE HUKUKİ NİTELİĞİ

1. Nazım imar planının tanımı

3194 sayılı İmar Kanunu’nun 5. maddesinde nazım imar planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak hazırlanan, arazi parçalarının genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, gelecekteki nüfus yoğunluklarını, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini, ulaşım sistemlerini ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olacak temel ilkeleri gösteren plan olarak düzenlenmiştir.

Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği’nin 4. maddesinde de nazım imar planının;

• mevcutsa çevre düzeni planının genel ilke, hedef ve kararlarına uygun,

• arazi parçalarının genel kullanış biçimlerini gösteren,

• nüfus yoğunluklarını belirleyen,

• kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarını ortaya koyan,

• ulaşım sistemlerini düzenleyen,

• uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olan

plan olduğu belirtilmiştir.

Nazım imar planı genellikle 1/5000 ölçekte hazırlanmakla birlikte, yerleşmenin büyüklüğüne ve planlama sistemine bağlı olarak farklı ölçeklerde de düzenlenebilir.

2. Düzenleyici işlem niteliği

İmar planları, genel, soyut, sürekli ve kişilik dışı hükümler içermeleri nedeniyle düzenleyici idari işlem niteliğindedir.

Bu nedenle imar planları;

• uygulanmakla tükenmez,

• aynı alandaki çok sayıda taşınmazı ve kişiyi etkiler,

• ruhsat, imar durumu, parselasyon ve kamulaştırma gibi bireysel işlemlere dayanak oluşturur,

• yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yargısal denetime tabidir.

Plan değişikliği işlemi de planın kendisi gibi düzenleyici işlem niteliğindedir.

3. Plan paftası, plan notları ve açıklama raporunun bütünlüğü

Nazım imar planı yalnızca renk ve sembollerden oluşan plan paftasından ibaret değildir.

Plan;

• plan paftası,

• plan notları,

• plan açıklama raporu

ile birlikte bir bütündür.

Plan açıklama raporu, plan kararlarının nedenlerini ve dayandığı bilimsel-teknik verileri açıklamalıdır. Raporda en azından;

• mevcut arazi kullanımı,

• nüfus ve yoğunluk,

• ulaşım,

• altyapı,

• sosyal donatı,

• jeolojik-jeoteknik durum,

• çevresel değerler,

• mülkiyet yapısı,

• üst ölçekli plan kararları,

• plan değişikliğinin gerekçesi

ortaya konulmalıdır.

Danıştay 6. Dairesinin 12.05.2022 tarihli, E.2021/6233, K.2022/5459 sayılı kararına ilişkin değerlendirmede, 1/5000 ölçekli nazım imar planının açıklama raporunun bulunmamasının bu plana dayalı uygulama imar planı ve yapı ruhsatını da hukuken sakatlayabileceği kabul edilmiştir.

III. PLANLARIN KADEMELİ BİRLİKTELİĞİ

1. Plan hiyerarşisi

3194 sayılı İmar Kanunu’nun 6. maddesi ve Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği’nin 6. maddesi uyarınca mekânsal planlar;

1. Mekânsal strateji planları,

2. Çevre düzeni planları,

3. Nazım imar planları,

4. Uygulama imar planları

şeklinde kademelenmektedir.

Her alt ölçekli plan, üst ölçekli planın temel kararlarına uygun olmak zorundadır.

Bu sistem basit biçimde şöyle ifade edilebilir:

Çevre düzeni planı → 1/5000 nazım imar planı → 1/1000 uygulama imar planı → imar durumu belgesi → yapı ruhsatı

Alt ölçekli plan, üst ölçekli planın genel kararlarını ayrıntılandırabilir; ancak üst ölçekli planın ana kullanım, koruma, yoğunluk ve ulaşım kararlarını ortadan kaldıramaz.

2. 1/5000 ve 1/1000 ölçekli plan ilişkisi

1/5000 ölçekli nazım imar planı;

• genel arazi kullanımını,

• nüfus yoğunluğunu,

• ana ulaşım sistemini,

• sosyal ve teknik altyapı dağılımını

belirler.

1/1000 ölçekli uygulama imar planı ise;

• yapı adalarını,

• yolları,

• yapı nizamını,

• bina yüksekliğini,

• emsal ve taban alanı kararlarını,

• çekme mesafelerini,

• uygulamaya yönelik ayrıntıları

gösterir.

Danıştay kararlarında 1/5000 ölçekli nazım plan bulunmadan 1/1000 ölçekli uygulama imar planı veya plan değişikliği yapılamayacağı kabul edilmektedir.

Danıştay 6. Dairesinin 04.04.2022 tarihli, E.2018/3437, K.2022/4146 sayılı kararına göre, nazım imar planı olmaksızın yapılan uygulama imar planı ve bu plana dayalı ruhsat işlemleri plan hiyerarşisi yönünden hukuka aykırıdır.

3. Her uygulama planı değişikliği nazım plan değişikliği gerektirir mi?

1/1000 ölçekli uygulama imar planında yapılan her değişiklik için 1/5000 ölçekli nazım planın da değiştirilmesi zorunlu değildir.

Uygulama planındaki düzenleme;

• yalnızca kadastral uyumsuzluğu gideriyorsa,

• planın ana kullanım kararını değiştirmiyorsa,

• nüfus veya yapı yoğunluğunu artırmıyorsa,

• ana ulaşım sistemine müdahale etmiyorsa,

• sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmuyorsa,

nazım plan değişikliğine gerek bulunmayabilir.

Ankara Bölge İdare Mahkemesi 5. İdari Dava Dairesinin 03.04.2019 tarihli, E.2019/43, K.2019/311 sayılı kararına ilişkin değerlendirme de bu yöndedir.

Buna karşılık “kadastral düzeltme” adı altında;

• yolun yapılaşmaya açılması,

• yapı adasının genişletilmesi,

• donatı alanının küçültülmesi,

• kullanım kararının değiştirilmesi,

• emsal veya nüfus artışı sağlanması

hâlinde işlemin maddi sonucu esas alınmalıdır.

IV. PLAN DEĞİŞİKLİĞİ İLE PLAN REVİZYONU ARASINDAKİ FARK

Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği’ne göre plan değişikliği, planın;

• ana kararlarını,

• sürekliliğini,

• bütünlüğünü,

• sosyal ve teknik altyapı dengesini

bozmadan, teknik ve nesnel gerekçelerle ve kamu yararı amacıyla yapılan değişikliktir.

Plan revizyonu ise mevcut planın;

• ihtiyaca cevap vermemesi,

• uygulanmasının mümkün olmaması,

• üst ölçekli plan kararları doğrultusunda yenilenmesi gerekmesi,

• ana kararlarının önemli ölçüde değiştirilmesi

hâlinde planın tamamının veya önemli bir bölümünün yenilenmesidir.

Bu ayrım yalnızca isimlendirme meselesi değildir. Bir işlem “plan değişikliği” olarak adlandırılmış olsa bile;

• geniş bir bölgenin fonksiyonunu değiştiriyor,

• yerleşmenin nüfus dağılımını yeniden oluşturuyor,

• ana ulaşım sistemini değiştiriyor,

• çok sayıda sosyal donatı alanını yeniden düzenliyor,

• kent makroformunu etkiliyorsa,

işlem gerçekte plan revizyonu niteliğinde olabilir.

Danıştay 6. Dairesinin E.2019/15036, K.2022/7983 sayılı kararında, işlemin adı yerine plan üzerindeki gerçek etkisinin esas alınması gerektiği vurgulanmıştır.

V. PLAN DEĞİŞİKLİĞİNDE YETKİ

1. Büyükşehir belediyesi bulunan iller

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7/1-b maddesi uyarınca büyükşehir belediyesi;

• çevre düzeni planına uygun olmak şartıyla,

• büyükşehir belediye sınırları içinde,

• 1/5000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar planlarını

yapmak, yaptırmak ve onaylamakla yetkilidir.

İlçe belediyeleri 1/5000 ölçekli nazım plan değişikliği teklifi hazırlayabilir ve ilçe belediye meclisinde karar alabilir. Ancak bu karar nihai plan onayı niteliğinde değildir. Planı kesin olarak onaylama yetkisi büyükşehir belediye meclisine aittir.

İlçe belediyesinin büyükşehir belediyesi onayı olmadan 1/5000 ölçekli nazım plan değişikliğini yürürlüğe koyması yetki unsuru yönünden hukuka aykırıdır.

2. Büyükşehir olmayan belediyeler

Büyükşehir belediyesi bulunmayan yerlerde, belediye sınırları içindeki nazım ve uygulama imar planları ilgili belediye tarafından yapılır veya yaptırılır ve belediye meclisince onaylanır.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 18. maddesi, imar planlarını görüşme ve onaylama yetkisini belediye meclisine vermektedir.

3. Bakanlığın ve diğer idarelerin özel yetkileri

3194 sayılı İmar Kanunu’nun 9. maddesi ve özel kanunlar uyarınca Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı bazı alanlarda resen plan yapma ve onaylama yetkisine sahiptir.

Ayrıca;

• 6306 sayılı Kanun kapsamındaki riskli ve rezerv alanlar,

• 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu kapsamındaki turizm bölgeleri,

• 2863 sayılı Kanun kapsamındaki sit ve koruma alanları,

• 3621 sayılı Kıyı Kanunu kapsamındaki kıyı alanları,

• organize sanayi bölgeleri,

• özelleştirme kapsamındaki alanlar

bakımından özel yetki kuralları bulunabilir.

Bu nedenle her plan değişikliğinde ilk olarak planlama alanının hukuki statüsü ve yetkili idare belirlenmelidir.

VI. PLAN DEĞİŞİKLİĞİNİN MADDİ HUKUKA UYGUNLUK KOŞULLARI

1. Kamu yararı

Planlama yetkisinin temel amacı kamu yararıdır.

Plan değişikliğinin belirli bir taşınmazın değerini artırması tek başına hukuka aykırılık oluşturmaz. Ancak değişiklik;

• yalnızca malik talebine dayanıyorsa,

• kamusal bir ihtiyaç göstermiyorsa,

• altyapı ve donatı yükünü topluma bırakıyorsa,

• benzer taşınmazlar arasında açıklanamayan ayrıcalık yaratıyorsa,

özel menfaatin kamu yararının önüne geçtiği ileri sürülebilir.

2. Teknik ve nesnel gerekçe

Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği’nin 26. maddesi uyarınca imar planı değişiklikleri teknik ve nesnel gerekçelere dayanmalıdır.

Teknik gerekçe olarak;

• nüfus artışı,

• ulaşım zorunluluğu,

• kamu yatırımı ihtiyacı,

• afet riski,

• jeolojik sakınca,

• sosyal donatı ihtiyacı,

• altyapı kapasitesindeki değişiklik,

• üst ölçekli plan değişikliği

gösterilebilir.

“Bölgenin gelişmesi”, “yatırım yapılması”, “malikin talebi” veya “taşınmazın ekonomik olarak değerlendirilmesi” gibi ifadeler tek başına yeterli planlama gerekçesi değildir.

3. Plan bütünlüğü ve istikrarı

Plan değişikliği planın ana kararlarını ve sürekliliğini bozmamalıdır.

Parsel bazında yapılan değişikliklerde;

• çevredeki fonksiyonlarla uyum,

• siluet,

• ulaşım bağlantıları,

• yeşil alan sürekliliği,

• donatı dağılımı,

• altyapı kapasitesi

birlikte incelenmelidir.

Planın kısa aralıklarla ve birbirini etkisiz hâle getiren kararlarla değiştirilmesi, hukuki güvenlik ve plan istikrarı ilkelerini zedeler.

4. Eşitlik ve ayrıcalıklı imar hakkı

Anayasa’nın 10. maddesindeki eşitlik ilkesi, bütün parsellere aynı yapılaşma hakkının verilmesini gerektirmez.

Ancak benzer durumdaki taşınmazlardan yalnızca birine;

• yüksek emsal,

• daha fazla kat,

• ticaret veya konut fonksiyonu,

• yol veya donatıdan çıkarılma

imkânı verilmişse, farklılığın şehircilik bakımından nesnel biçimde açıklanması gerekir.

VII. NÜFUS VE YAPI YOĞUNLUĞU ARTIŞI

Plan değişikliklerinde yapı yoğunluğu ile nüfus yoğunluğu ayrı ayrı incelenmelidir.

Yapı yoğunluğu;

• emsal artışı,

• kat artışı,

• bina yüksekliğinin artırılması,

• yapı adasının büyütülmesi,

• yapı yaklaşma mesafelerinin azaltılması

yoluyla artırılabilir.

Nüfus yoğunluğu ise özellikle konut fonksiyonu ve karma kullanım kararlarında gündeme gelir.

Yoğunluk artıran bir plan değişikliğinde;

• toplam inşaat alanı,

• konuta ayrılacak alan,

• muhtemel bağımsız bölüm sayısı,

• ortalama hane halkı büyüklüğü,

• ek nüfus miktarı

hesaplanmalıdır.

Artan nüfus için gerekli;

• okul,

• sağlık tesisi,

• park,

• çocuk bahçesi,

• spor alanı,

• sosyal ve kültürel tesis,

• ibadet alanı,

• otopark,

• yol ve toplu taşıma,

• kanalizasyon ve içme suyu

kapasitesi karşılanmalıdır.

Karma kullanım alanlarındaki belirsizlik

“Ticaret-konut”, “ticaret-turizm-konut” veya “karma kullanım” kararlarında kullanım oranlarının açıkça belirlenmemesi önemli bir hukuka aykırılık nedenidir.

Konut oranının yüzde sıfır ile yüzde yüz arasında değişebildiği bir planda;

• nüfus hesabı,

• okul ihtiyacı,

• park ihtiyacı,

• otopark kapasitesi,

• teknik altyapı yükü

sağlıklı biçimde belirlenemez.

Bu nedenle plan notları ve plan açıklama raporunda kullanım oranları ile yoğunluk sınırlarının açıklanması gerekir.

VIII. SOSYAL VE TEKNİK ALTYAPI ALANLARI

1. Donatı standardının düşürülememesi

Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği’nin 26. maddesine göre imar planlarında sosyal ve teknik altyapı hizmetlerinin iyileştirilmesi esastır.

Plan değişikliğiyle yürürlükteki planın öngördüğü sosyal ve teknik altyapı standardı düşürülemez.

Bu kapsamda;

• park,

• okul,

• sağlık tesisi,

• sosyal tesis,

• kültürel tesis,

• ibadet alanı,

• spor alanı,

• yol,

• otopark,

• teknik altyapı

alanlarının kaldırılması veya küçültülmesi özel kurallara tabidir.

2. Zorunluluk ve kurum görüşü

Sosyal veya teknik altyapı alanının kaldırılması, küçültülmesi veya yerinin değiştirilmesi için gerçek bir zorunluluk bulunmalıdır.

Ayrıca ilgili yatırımcı kurum veya kuruluşun görüşü alınmalıdır.

Örneğin;

• okul alanında Millî Eğitim Bakanlığı veya ilgili eğitim idaresinin,

• sağlık alanında Sağlık Bakanlığının,

• yol alanında ulaşım birimlerinin,

• teknik altyapı alanında ilgili altyapı kuruluşunun

görüşü önem taşır.

3. Eşdeğer alan

Kaldırılan donatı alanı yerine hizmet etki alanı içinde eşdeğer yeni bir alan ayrılmalıdır.

Eşdeğerlik yalnızca metrekare eşitliği değildir. Yeni alanın;

• aynı hizmet bölgesinde bulunması,

• erişilebilir olması,

• topoğrafik açıdan kullanılabilir olması,

• mülkiyet ve kamulaştırma bakımından uygulanabilir olması,

• aynı hizmeti karşılayabilecek nitelik taşıması

gerekir.

Uzak bir bölgede, ulaşılması zor, özel mülkiyette ve fiilen kullanılamayacak bir alanın eşdeğer alan olarak gösterilmesi yeterli değildir.

IX. ULAŞIM SİSTEMİNE İLİŞKİN DEĞİŞİKLİKLER

Nazım imar planının temel işlevlerinden biri ana ulaşım sistemini belirlemektir.

Yolun;

• kaldırılması,

• daraltılması,

• güzergâhının değiştirilmesi,

• derecesinin değiştirilmesi

hâlinde planlama alanının ulaşım bütünü incelenmelidir.

Değişiklikte;

• trafik hacmi,

• kavşak kapasitesi,

• alternatif güzergâh,

• toplu taşıma,

• yaya ve bisiklet erişimi,

• itfaiye ve acil yardım erişimi,

• otopark ihtiyacı

değerlendirilmelidir.

Danıştay içtihatlarında, nazım planda belirlenen ana ulaşım kararlarının uygulama planında esaslı biçimde değiştirilemeyeceği kabul edilmektedir.

Bununla birlikte komşuluk ölçeğinde kalan dar yaya yolları veya küçük iç ulaşım düzenlemeleri, nazım planın ana kararlarını bozmamak şartıyla 1/1000 ölçekli planda ayrıntılandırılabilir.

X. AFET RİSKİ VE JEOLOJİK-JEOTEKNİK ETÜTLER

Özellikle deprem riski yüksek bölgelerde plan değişikliklerinin;

• aktif fay,

• sıvılaşma,

• zemin büyütmesi,

• heyelan,

• kaya düşmesi,

• taşkın,

• çığ,

• zemin taşıma gücü

bakımından incelenmesi gerekir.

Planlama aşamasındaki jeolojik-jeoteknik inceleme ile yapı ruhsatı aşamasındaki parsel bazlı zemin etüdü birbirinden farklıdır.

Planlama aşamasında cevaplandırılması gereken soru şudur:

Alan, önerilen kullanım ve yoğunluk bakımından yerleşime uygun mudur?

Ruhsat aşamasında ise;

Belirli yapı için hangi temel sistemi ve zemin iyileştirme önlemleri gereklidir?

sorusu incelenir.

Alan ölçeğindeki temel yerleşime uygunluk değerlendirmesi ruhsat aşamasına bırakılamaz.

Danıştay 6. Dairesinin 20.05.2021 tarihli, E.2018/6809, K.2021/6564 sayılı kararına ilişkin değerlendirmede, yeterli zemin incelemesi yapılmadan veya riskli zemin koşullarına rağmen yapılaşma öngören planların hukuka aykırı bulunabileceği belirtilmiştir.

Plan notunda “jeolojik-jeoteknik etüt raporu onaylanmadan ruhsat verilemez” hükmünün bulunması mümkündür. Ancak bu hüküm, planlama aşamasında yapılması gereken genel risk analizlerinin yerine geçmez.

XI. PLAN DEĞİŞİKLİĞİNİN MEVCUT 1/1000 PLANA ETKİSİ

1/5000 ölçekli nazım imar planının değiştirilmesi, önceki nazım plana göre hazırlanmış 1/1000 ölçekli uygulama imar planını her durumda kendiliğinden ortadan kaldırmaz.

İdari işlemler;

• kaldırılıncaya,

• değiştirilinceye,

• geri alınıncaya,

• yargı kararıyla iptal edilinceye

kadar hukuki varlıklarını sürdürür.

Bununla birlikte yeni nazım plan ile eski uygulama planı arasında aykırılık doğmuşsa, uygulama planının yeni nazım plana uyumlu hâle getirilmesi gerekir.

Örneğin eski 1/5000 ve 1/1000 planlarda konut alanında kalan bir taşınmaz yeni 1/5000 planla park alanına alınmışsa, eski 1/1000 plandaki konut kararına göre yeni ruhsat verilmesi plan hiyerarşisine aykırı hâle gelebilir.

Bu nedenle;

• eski uygulama planının şeklen yürürlükte olması,

• bu plana göre mutlaka yeni ruhsat verilebileceği

anlamına gelmez.

XII. PLAN DEĞİŞİKLİĞİNİN YAPI RUHSATLARINA ETKİSİ

1. Ruhsatın dayanağı

3194 sayılı İmar Kanunu’nun 21 ve 22. maddeleri uyarınca yapı yapılabilmesi için kural olarak yapı ruhsatı alınması gerekir.

Yapı ruhsatı doğrudan 1/5000 ölçekli nazım plana göre verilemez.

Ruhsatın dayanağı;

• nazım plana uygun 1/1000 ölçekli uygulama imar planı,

• uygulama planına göre düzenlenmiş imar durumu,

• onaylı mimari ve mühendislik projeleri

olmalıdır.

Danıştay 6. Dairesinin 17.01.2023 tarihli, E.2021/10305, K.2023/159 sayılı kararına ilişkin değerlendirmede, yapı ruhsatının 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve buna göre düzenlenen imar durum belgesi esas alınarak verilebileceği belirtilmiştir.

2. Plan değişikliği ruhsatı kendiliğinden ortadan kaldırır mı?

1/5000 ölçekli nazım plan değişikliği, daha önce verilmiş yapı ruhsatlarını kendiliğinden hükümsüz hâle getirmez.

Ruhsatın hukuki varlığının sona ermesi için;

• idarece iptal veya geri alma işlemi yapılması,

• yargı kararıyla iptal edilmesi,

• ruhsat süresinin dolması,

• ruhsata aykırı yapılaşma nedeniyle işlem tesis edilmesi

gerekebilir.

Ancak ruhsatın şeklen yürürlükte olması, mutlaka hukuka uygun olduğu anlamına gelmez.

Ruhsat;

• dayanak planın iptali,

• plan hiyerarşisine aykırılık,

• plan notlarına aykırılık,

• zorunlu etütlerin bulunmaması,

• yetki sakatlığı

nedenleriyle hukuka aykırı olabilir.

3. Planın iptalinden sonra ruhsat verilmesi

Dayanak plan hakkında yürütmenin durdurulması veya iptal kararı verildikten sonra bu plana göre yeni ruhsat verilmesi mümkün değildir.

Anayasa’nın 138. maddesi ve İYUK’un 28. maddesi uyarınca idare, yargı kararını gecikmeksizin uygulamak zorundadır.

XIII. KAZANILMIŞ HAK VE FİİLEN GERÇEKLEŞMİŞ YAPI

1. Yapı ruhsatı tek başına kazanılmış hak mıdır?

Yapı ruhsatının alınmış olması, ruhsatta öngörülen bütün yapılaşma hakkını her durumda kazanılmış hak hâline getirmez.

Kazanılmış hak değerlendirmesinde;

• ruhsatın hukuka uygunluğu,

• ruhsat sahibinin iyi niyeti,

• inşaata başlanıp başlanmadığı,

• yapının gerçekleşme seviyesi,

• ruhsat süresi,

• yargı kararının tarihi,

• karar sonrasında inşaata devam edilip edilmediği

incelenir.

Danıştay 6. Dairesinin 12.10.2020 tarihli, E.2019/21505, K.2020/9124 sayılı kararına ilişkin değerlendirmeye göre, ilgilinin kusuru olmaksızın yürütülen inşaatta iptal tarihine kadar fiilen gerçekleştirilen seviyenin korunması gündeme gelebilir.

2. Korumanın kapsamı

Korunabilecek hakkın;

• henüz yapılmamış katları,

• gelecekte yapılacak blokları,

• ruhsatta bulunmakla birlikte fiilen gerçekleştirilmemiş alanları

kapsadığı peşinen kabul edilemez.

Koruma çoğunlukla hukuka uygun ruhsata dayanılarak ve ruhsata uygun biçimde fiilen gerçekleştirilmiş yapı seviyesiyle sınırlı değerlendirilir.

3. İnşaat seviyesinin ispatı

Yapının hangi tarihte hangi seviyede olduğunun belirlenmesinde;

• seviye tespit tutanakları,

• yapı denetim kayıtları,

• beton döküm belgeleri,

• fenni mesul raporları,

• fotoğraflar,

• uydu görüntüleri,

• hakedişler,

• belediye kontrol tutanakları

kullanılabilir.

XIV. MEVCUT YAPILARI KORUYAN PLAN NOTLARI

1. Genel koruma hükümleri

Plan değişikliklerinde zaman zaman;

• “Mevcut ruhsatlar geçerlidir.”

• “Kazanılmış imar ve inşaat hakları korunacaktır.”

• “Mevcut yapılar aynen korunur.”

şeklinde plan notları getirilmektedir.

Bu tür genel ve sınırsız hükümler, yapı ruhsatlarını imar planının önüne geçirebilir.

Danıştay 6. Dairesinin 23.03.2022 tarihli, E.2021/5176, K.2022/3455 sayılı kararına ilişkin değerlendirmede, “kazanılmış imar, inşaat ve ruhsat haklarının korunacağı” yönündeki genel hükmün, plana uygun olması gereken ruhsatı planın önüne koyduğu gerekçesiyle hukuka aykırı bulunabileceği belirtilmiştir.

Danıştay 6. Dairesinin 06.04.2023 tarihli, E.2022/5894, K.2023/3526 sayılı kararına ilişkin değerlendirmede de uygulama ölçütleri belirsiz koruma plan notlarının hukuka aykırı olabileceği kabul edilmiştir.

2. Hukuka uygun koruma hükmünün koşulları

Mevcut yapıyı koruyan plan notunun;

1. Hangi tarihli ruhsatları kapsadığını,

2. Yapının hangi seviyede olması gerektiğini,

3. Yalnızca ruhsata uygun kısımların korunacağını,

4. Kaçak ve ruhsata aykırı bölümlerin kapsam dışında olduğunu,

5. Tadilat ve yenileme ruhsatının koşullarını,

6. Korumanın yeni yapılaşma hakkı sağlamadığını

açıkça düzenlemesi gerekir.

3. Büyük ölçüde tamamlanmış yapılar

Danıştay 6. Dairesinin 09.01.2024 tarihli, E.2023/5939, K.2024/88 sayılı kararına ilişkin değerlendirmede;

• ruhsatına uygun biçimde büyük ölçüde tamamlanan,

• dayanak planı yapıdan bağımsız teknik nedenle iptal edilen,

• yapı sahibinin hukuka aykırılıkta kusuru bulunmayan

bir yapının korunmasına ilişkin plan notunun hukuka uygun kabul edilebildiği belirtilmiştir.

Bu yaklaşım her ruhsatlı yapının otomatik biçimde korunacağı anlamına gelmez. Planın iptal nedeni, yapının seviyesi ve ruhsatın hukuka uygunluğu ayrıca değerlendirilmelidir.

4. Kaçak yapıların planla yasallaştırılamaması

Planlama yetkisi, geçmişteki imar ihlallerini affetme aracı olarak kullanılamaz.

Danıştay 6. Dairesinin 12.12.2023 tarihli, E.2019/21203, K.2023/9324 sayılı kararına ilişkin değerlendirmeye göre, ruhsatsız veya imar mevzuatına aykırı yapıların mevcut durumlarını yasallaştırmaya yönelik plan değişiklikleri hukuka aykırıdır.

Plan değişikliğiyle;

• kaçak kat,

• emsal fazlası,

• çekme mesafesi ihlali,

• yol veya park alanındaki yapı,

• ruhsata aykırı kullanım

koruma altına alınamaz.

XV. MEVCUT YAPILARIN YIKILMASI SONUCUNU DOĞURAN PLANLAR

Yeni plan değişikliği, mevcut bir yapının bulunduğu alanı;

• park,

• yol,

• okul,

• kamu hizmet alanı

olarak belirleyebilir.

Bu durum mevcut yapının derhâl ve kendiliğinden kaçak yapı hâline geldiği anlamına gelmez. Yapının;

• ruhsatlı olup olmadığı,

• ruhsata uygunluğu,

• yapı kullanma izni,

• planın uygulanma yöntemi,

• kamulaştırma gerekip gerekmediği

ayrıca incelenir.

Mevcut yapıların kaldırılmasına yol açan bir planın hukuka uygun olabilmesi için;

• üstün kamu yararı,

• teknik zorunluluk,

• alternatiflerin incelenmesi,

• ölçülülük,

• mülkiyet hakkı dengesi

gözetilmelidir.

Danıştay 6. Dairesinin 13.04.2023 tarihli, E.2020/2569, K.2023/3919 sayılı kararına ilişkin değerlendirmede, plan hiyerarşisine ve planlama tekniklerine aykırı biçimde hazırlanarak mevcut blokların yıkılmasına yol açan plan değişikliği hukuka aykırı bulunmuştur.

Bununla birlikte yıkım sonucunun varlığı tek başına planı hukuka aykırı kılmaz. Afet güvenliği, zorunlu ulaşım ve kamu hizmeti ihtiyacı, mevcut yapının kaldırılmasını haklı kılabilir.

XVI. PLANIN HAZIRLANMASI, ONAYLANMASI VE İLANI

1. Hazırlık aşaması

Plan değişikliği dosyasında kural olarak;

• mevcut ve teklif plan paftaları,

• plan notları,

• plan açıklama raporu,

• mülkiyet bilgileri,

• kadastral durum,

• hâlihazır harita,

• üst ölçekli planlar,

• kurum görüşleri,

• nüfus ve yoğunluk hesabı,

• sosyal ve teknik altyapı hesabı,

• ulaşım değerlendirmesi,

• jeolojik-jeoteknik veriler

bulunmalıdır.

2. Onay

3194 sayılı İmar Kanunu’nun 8. maddesi uyarınca planlar yetkili meclis veya idari makam tarafından onaylanarak yürürlüğe girer.

Plan paftası, plan notları ve meclis kararı arasında uyum bulunmalıdır.

Meclis kararında değiştirilen alanın ve temel plan kararlarının anlaşılabilir olması gerekir.

3. Askı ve ilan

Onaylanan planlar;

• ilgili idarenin ilan yerinde,

• internet sayfasında,

• elektronik plan sisteminde

bir ay süreyle ilan edilir.

3194 sayılı Kanun’un 8. maddesi uyarınca bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir.

İtiraz üzerine planın esaslı bir unsuru değiştirilirse değişen kısmın yeniden ilan edilmesi gerekir.

Esaslı değişikliklere;

• yeni fonksiyon getirilmesi,

• yoğunluğun artırılması,

• yol güzergâhının değiştirilmesi,

• donatı alanının kaldırılması,

• plan sınırının genişletilmesi

örnek gösterilebilir.

XVII. İDARİ İTİRAZ VE DAVA AÇMA SÜRESİ

1. Askı süresi içinde itiraz

Plan değişikliğine bir aylık askı süresi içinde itiraz edilebilir.

İtiraz dilekçesinde;

• değiştirilen plan kararı,

• menfaat ihlali,

• üst ölçekli plana aykırılık,

• yoğunluk artışı,

• donatı kaybı,

• ulaşım ve altyapı etkileri,

• kamu yararı bulunmaması,

• plan bütünlüğünün bozulması

somut olarak açıklanmalıdır.

2. Dava açma süresi

2577 sayılı İYUK’un 7. maddesine göre idare mahkemelerinde genel dava açma süresi altmış gündür.

Askı süresi içinde itiraz edilmemişse dava süresi genel olarak askı ilanının son gününü izleyen günden itibaren hesaplanır.

Askı süresi içinde itiraz edilmişse;

• itirazın açıkça reddedildiği tarih,

• ret kararının tebliği,

• zımni ret süresi,

• İYUK’un 11. maddesi

birlikte değerlendirilmelidir.

Sürelerin karmaşık olması nedeniyle hak kaybını önlemek için en erken ihtimale göre dava açılması daha güvenli olacaktır.

3. Uygulama işlemi üzerine dava

İmar planı düzenleyici işlem olduğundan;

• imar durumu belgesi,

• yapı ruhsatı,

• parselasyon,

• kamulaştırma,

• tevhit veya ifraz

gibi uygulama işlemleri üzerine, uygulama işlemiyle birlikte dayanak plana da dava açılması mümkündür.

Ancak uygulama işlemi ile dava konusu plan kararı arasında doğrudan hukuki bağ bulunmalıdır.

XVIII. İPTAL DAVASI VE YÜRÜTMENİN DURDURULMASI

1. İptal nedenleri

İYUK’un 2. maddesi uyarınca plan değişikliği;

• yetki,

• şekil,

• sebep,

• konu,

• maksat

unsurları yönünden incelenir.

Başlıca iptal nedenleri şunlardır:

• Yetkisiz makam tarafından onaylanması,

• Üst ölçekli plana aykırılık,

• Plan hiyerarşisinin bozulması,

• Plan değişikliği yerine revizyon gerekmesi,

• Teknik ve nesnel gerekçe bulunmaması,

• Kamu yararı yerine özel menfaat gözetilmesi,

• Plan bütünlüğünün bozulması,

• Nüfus ve yoğunluk hesabı yapılmaması,

• Sosyal donatı standardının düşürülmesi,

• Eşdeğer alan ayrılmaması,

• Ulaşım analizinin yapılmaması,

• Jeolojik risklerin incelenmemesi,

• Kurum görüşlerinin alınmaması,

• Plan açıklama raporunun bulunmaması,

• Belirsiz plan notları,

• Kaçak yapının yasallaştırılmaya çalışılması,

• Askı ve ilan usulüne uyulmaması,

• Yargı kararının etkisiz hâle getirilmesi.

2. Yürütmenin durdurulması

İYUK’un 27. maddesine göre yürütmenin durdurulabilmesi için;

1. İşlemin açıkça hukuka aykırı olması,

2. Uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zarar doğması

şartlarının birlikte bulunması gerekir.

Telafisi güç zarar olarak;

• inşaata başlanması,

• yeşil alanın ortadan kaldırılması,

• ağaç kesimi,

• parselasyonla mülkiyet yapısının değiştirilmesi,

• yolun kapatılması,

• mevcut yapıların yıkılması,

• doğal veya kültürel alanın zarar görmesi

gösterilebilir.

XIX. BİLİRKİŞİ İNCELEMESİNİN ÖNEMİ

İmar planı davaları teknik uzmanlık gerektirdiğinden, mahkemeler çoğunlukla keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırmaktadır.

Uyuşmazlığa göre heyette;

• şehir plancısı,

• mimar,

• ulaşım mühendisi,

• inşaat mühendisi,

• jeoloji mühendisi,

• çevre mühendisi,

• harita mühendisi,

• peyzaj mimarı

bulunabilir.

Bilirkişilerden özellikle şu konuların incelenmesi istenmelidir:

1. Plan değişikliği üst ölçekli planlara uygun mudur?

2. Değişiklik planın ana kararlarını bozmakta mıdır?

3. Plan değişikliği mi, plan revizyonu mu söz konusudur?

4. Teknik ve nesnel zorunluluk var mıdır?

5. Nüfus ve yoğunluk hesabı yapılmış mıdır?

6. Sosyal ve teknik altyapı standardı düşmekte midir?

7. Eşdeğer alan gerçek anlamda eşdeğer midir?

8. Ulaşım ve altyapı kapasitesi yeterli midir?

9. Jeolojik-jeoteknik veriler plan kararını desteklemekte midir?

10. Mevcut yapıların hukuki ve fiilî durumu nedir?

11. Plan notları kaçak yapıları korumakta mıdır?

12. Daha az müdahaleci bir planlama alternatifi var mıdır?

13. Değişiklik belirli parsele ayrıcalık sağlamakta mıdır?

14. Plan kamu yararına uygun mudur?

XX. MÜLKİYET HAKKI VE ÖLÇÜLÜLÜK

Anayasa’nın 35. maddesi uyarınca mülkiyet hakkı kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabilir.

İmar planı maliklere her istedikleri yapılaşma hakkını sağlamaz. Mevcut plandaki kullanım kararı da kural olarak değişmez kazanılmış hak değildir.

Ancak planlama sınırlamasının;

• kanuni dayanağı bulunmalı,

• kamu yararına dayanmalı,

• elverişli ve gerekli olmalı,

• malike aşırı külfet yüklememesi

gerekir.

Taşınmazın uzun süre park, yol, okul veya kamu hizmetine ayrılmasına rağmen kamulaştırılmaması, mülkiyet hakkı ve hukuki el atma bakımından ayrı bir uyuşmazlık doğurabilir.

Mevcut ruhsatlı yapının kaldırılmasını gerektiren planlarda ise kamu yararı ile bireysel mülkiyet hakkı arasında adil denge kurulmalıdır.

XXI. PLANIN İPTALİNİN SONUÇLARI

İmar planı değişikliğinin iptal edilmesiyle dava konusu değişiklik hukuki dayanağını kaybeder.

Ancak;

• önceki planın kendiliğinden yürürlüğe dönüp dönmeyeceği,

• alanda plansızlık oluşup oluşmadığı,

• uygulama imar planının durumu,

• verilmiş ruhsatların akıbeti,

• mevcut yapıların korunup korunmayacağı

somut olayın özelliklerine göre değerlendirilir.

Planın iptali, bütün ruhsat ve yapıların otomatik olarak yok sayılması anlamına gelmez. Buna karşılık iptal edilen plana dayanılarak yeni işlem tesis edilemez.

İdare, Anayasa’nın 138. ve İYUK’un 28. maddesi uyarınca mahkeme kararının gereklerini yerine getirmek zorundadır.

Mahkemenin tespit ettiği hukuka aykırılıklar giderilmeden aynı plan kararının küçük biçimsel farklılıklarla yeniden kabul edilmesi, yargı kararının etkisiz hâle getirilmesi sonucunu doğurabilir.

XXII. UYGULAMAYA YÖNELİK KONTROL LİSTESİ

Bir 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği incelenirken şu sorular cevaplandırılmalıdır:

Yetki ve usul

• Planı hangi idare onaylamıştır?

• Onay makamı kanunen yetkili midir?

• Meclis kararının tarih ve sayısı nedir?

• Askı başlangıç ve bitiş tarihleri nedir?

• İtiraz yapılmış mıdır?

• İtiraz hakkında karar verilmiş midir?

Plan hiyerarşisi

• Üst ölçekli çevre düzeni planı nedir?

• Varsa 1/25.000 ölçekli plan kararı nedir?

• Yürürlükteki 1/1000 plan yeni nazım planla uyumlu mudur?

• Değişiklik nazım plan ölçeğinde düzenlenmesi gereken bir konu mudur?

Teknik içerik

• Plan açıklama raporu var mıdır?

• Değişiklik gerekçesi somut mudur?

• Nüfus ve yoğunluk hesabı yapılmış mıdır?

• Ulaşım ve altyapı etkileri incelenmiş midir?

• Jeolojik-jeoteknik etüt var mıdır?

• Kurum görüşleri alınmış mıdır?

Donatı alanları

• Park, okul, yol veya başka bir donatı kaldırılmış mıdır?

• Değişiklik zorunlu mudur?

• İlgili kurumun görüşü alınmış mıdır?

• Aynı hizmet etki alanında eşdeğer alan ayrılmış mıdır?

Ruhsat ve mevcut yapılar

• Mevcut yapıların ruhsatı var mıdır?

• Ruhsat verildiği tarihte planlar yürürlükte midir?

• Yapı ruhsata uygun mudur?

• Yapının fiilî seviyesi nedir?

• Plan notu mevcut yapıları nasıl korumaktadır?

• Kaçak veya ruhsata aykırı bölümler korunmakta mıdır?

• Plan veya ruhsat hakkında yargı kararı var mıdır?

XXIII. SONUÇ

1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği, bir taşınmazın renginin veya fonksiyonunun plan paftasında değiştirilmesinden ibaret değildir. Bu değişiklik;

• kentin gelişme yönünü,

• nüfus ve yapı yoğunluğunu,

• ulaşım sistemini,

• sosyal ve teknik altyapıyı,

• çevresel değerleri,

• afet güvenliğini,

• mevcut ruhsatları,

• mülkiyet hakkını

etkileyen kapsamlı bir düzenleyici işlemdir.

Hukuka uygun bir plan değişikliğinin;

1. Yetkili makam tarafından yapılması,

2. Üst ölçekli planlara uygun olması,

3. Kamu yararı amacı taşıması,

4. Teknik ve nesnel gerekçelere dayanması,

5. Planın bütünlüğünü ve istikrarını koruması,

6. Nüfus ve yoğunluk etkilerini hesaplaması,

7. Sosyal ve teknik altyapı standardını düşürmemesi,

8. Donatı kaybı hâlinde gerçek anlamda eşdeğer alan ayırması,

9. Ulaşım ve altyapı etkilerini değerlendirmesi,

10. Afet ve jeolojik riskleri gözetmesi,

11. Plan açıklama raporuyla desteklenmesi,

12. Usulüne uygun biçimde ilan edilmesi

zorunludur.

Plan değişikliğinin mevcut uygulama imar planlarını ve yapı ruhsatlarını kendiliğinden ortadan kaldırdığı veya daha önce verilmiş bütün ruhsatların sınırsız kazanılmış hak oluşturduğu yönündeki her iki uç yaklaşım da isabetli değildir.

Her somut olayda;

• planların yürürlük tarihleri,

• ruhsatın hukuka uygunluğu,

• yapının gerçekleşme seviyesi,

• yargı kararlarının tarihleri,

• plan açıklama raporu,

• plan notlarının kapsamı,

• afet ve altyapı koşulları

birlikte değerlendirilmelidir.

Sonuç olarak 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliklerinin hukuka uygunluk denetiminde belirleyici ölçüt, değişikliğin yalnızca belirli bir malik veya yatırımcı yönünden sağladığı fayda değil; kent bütünü, kamu yararı, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve hukuki güvenlik arasında kurduğu dengedir.