2942 SAYILI KAMULAŞTIRMA KANUNU’NDA KAMULAŞTIRMASIZ EL ATMAYA İLİŞKİN DÜZENLEMELER

2942 Sayılı Kamulaştırma Kanunu’nda Kamulaştırmasız El Atmaya İlişkin Düzenlemeler

1. Genel Çerçeve

Kamulaştırmasız el atma, idarenin usulüne uygun kamulaştırma yapmadan özel mülkiyete konu taşınmaza fiilen veya hukuken müdahale etmesidir. 2942 sayılı Kanun’da bu kavram klasik anlamda tek bir genel maddeyle düzenlenmemiştir; ancak özellikle şu hükümler kamulaştırmasız el atma uyuşmazlıkları bakımından önemlidir:

Kanunun amacı, kamulaştırma işlemlerini, kamulaştırma bedelinin hesaplanmasını, idare adına tescili, kullanılmayan taşınmazın geri alınmasını ve bu alanlardaki uyuşmazlıkların çözümünü düzenlemektir. Bu yönüyle kamulaştırmasız el atma, esasen kanuna aykırı müdahale olmakla birlikte, kanun bazı tarihsel ve imar planı kaynaklı durumlar için özel çözüm mekanizmaları getirmiştir.

2. Geçici Madde 6: 1956-1983 Arası Fiili Kamulaştırmasız El Koymalar

2.1. Maddenin kapsamı

Geçici Madde 6, kamulaştırma işlemleri tamamlanmamış veya hiç yapılmamış olmasına rağmen, 09.10.1956 ile 04.11.1983 tarihleri arasında taşınmaza fiilen el konulması hâllerini düzenlemektedir.

Madde kapsamına giren hâller şunlardır:

1. Taşınmazın fiilen kamu hizmetine ayrılması,

2. Kamu yararına ilişkin bir ihtiyaca tahsis edilmesi,

3. Taşınmaz üzerinde tesis yapılması,

4. Taşınmaza tamamen veya kısmen el konulması,

5. Taşınmaz üzerinde fiilen irtifak hakkı oluşturulması,

6. Bütün bunların malikin rızası olmaksızın yapılması.

Bu tür müdahalelerde mülkiyet hakkından doğan talepler ve bedel tespiti, Geçici Madde 6’daki özel usule bağlanmıştır.

2.2. Uzlaşma dava şartı olarak düzenlenmiştir

Geçici Madde 6’nın en önemli sonucu şudur: Bu madde kapsamındaki eski tarihli fiili el atmalarda öncelikle uzlaşma usulünün uygulanması dava şartıdır.

Yani malik doğrudan dava açmadan önce idare ile uzlaşma sürecini işletmek zorundadır. Uzlaşma yapılmadan açılan davalarda dava şartı yokluğu tartışması doğabilir.

2.3. Bedel nasıl tespit edilir?

Maddeye göre fiilen el konulan taşınmazın veya üzerinde kurulan irtifakın tahmini değeri, idarenin daveti veya malikin başvuru tarihi itibarıyla belirlenir. Ancak burada önemli bir ayrım vardır:

Bedel hesabında taşınmazın el koyma tarihindeki nitelikleri esas alınır; değerleme ise Kanun’un 11 ve 12. maddelerindeki ölçütlere göre yapılır.

Bu durum uygulamada çok önemlidir. Çünkü taşınmaz bugün imarlı, merkezi veya yüksek değerli olabilir; ancak Geçici Madde 6 kapsamında bedel hesabında taşınmazın el koyma tarihindeki niteliği dikkate alınır. Örneğin el atma tarihinde arazi olan taşınmaz, bugün arsa niteliğine kavuşmuşsa, dava konusu döneme göre nitelik tartışması yapılır.

2.4. Uzlaşma yolları

Kanun yalnızca nakdi ödeme öngörmemektedir. Geçici Madde 6’ya göre uzlaşma şu yollarla yapılabilir:

Bu düzenleme, idarelere nakit ödeme dışında alternatif çözüm yolları sunmaktadır.

2.5. Uzlaşma süresi

İdare veya malik başvurusu üzerine uzlaşma komisyonu, başvuru tarihinden itibaren en geç altı ay içinde talep sahibini uzlaşma görüşmesine davet eder. Bu davette tahmini değer doğrudan bildirilmez; malik uzlaşma görüşmesine çağrılır.

2.6. Ödeme ve bütçe sınırlaması

Geçici Madde 6, kesinleşen mahkeme kararlarının ödenmesi bakımından idare bütçelerinde pay ayrılmasını da düzenlemiştir. Buna göre idareler bütçelerinde belirli oranda pay ayırır; kesinleşen alacakların toplamı ayrılan ödeneği aşarsa ödemeler sonraki yıllara yayılabilir ve taksitler hâlinde yapılabilir. Taksitli ödeme süresince 3095 sayılı Kanun’a göre kanuni faiz ödeneceği belirtilmiştir.

2.7. Haciz yasağı

Maddeye göre bu kapsamda ödenecek bedelin tahsili sebebiyle idarelerin mal, hak ve alacakları haczedilemez. Bu hüküm uygulamada oldukça tartışmalıdır; çünkü malik lehine kesinleşmiş bir kamulaştırmasız el atma alacağının tahsilinde icra kabiliyetini sınırlandırmaktadır.

2.8. Daha önce açılmış davalara etkisi

Geçici Madde 6, yürürlüğe girmeden önce kamulaştırmasız el koyma sebebiyle dava açmış olanlara da uzlaşma yoluna başvurma imkânı tanımaktadır. Uzlaşma talep edilirse, uzlaşma görüşmeleri sonuçlanana kadar dava bekletilir; uzlaşma olmazsa uzlaşmazlık tutanağı mahkemeye sunulduktan sonra davaya devam edilir.

3. Ek Madde 1: Hukuki El Atma / İmar Planı Kısıtlılığı

3.1. Maddenin konusu

Ek Madde 1, imar planlarında taşınmazın umumi hizmetlere veya resmî kurum alanlarına ayrılması nedeniyle maliklerin mülkiyet hakkını kullanamaması hâllerini düzenlemektedir.

Bu durumda idare taşınmaza fiilen girmemiş olabilir; yol, park, okul, sağlık tesisi, ibadet alanı, belediye hizmet alanı gibi bir fonksiyon verilmiş olabilir. Malik tapuda hâlen malik görünse de taşınmaz üzerinde tasarruf edememekte, inşaat yapamamakta, ekonomik kullanım sağlayamamaktadır. Bu durum uygulamada hukuki el atma olarak adlandırılır.

Ek Madde 1’e göre, uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar bakımından, planın yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıl içinde imar programı veya imar uygulaması yapılmalı ya da bütçe imkânları dâhilinde kamulaştırma gerçekleştirilmelidir. Alternatif olarak mülkiyet hakkının kullanılmasına engel kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılmalıdır.

3.2. İdarenin seçenekleri

Ek Madde 1 kapsamında idarenin önünde üç temel seçenek vardır:

Bu yönüyle Ek Madde 1, idarenin imar planı yapıp taşınmazı yıllarca kullanılamaz hâlde bırakmasını önlemeyi amaçlar.

3.3. Beş yıllık sürenin önemi

Ek Madde 1’deki beş yıllık süre, hukuki el atma tartışmalarında kritik eşiktir. Taşınmaz uygulama imar planında kamu hizmetine ayrılmışsa ve malik bu nedenle mülkiyet hakkını kullanamıyorsa, idarenin bu beş yıllık süre içinde aktif davranması gerekir.

Sürenin sonunda kamulaştırma yapılmamış, plan değişikliği yapılmamış ve kısıtlılık kaldırılmamışsa malik, hukuki el atmaya dayalı bedel veya tazminat talebi ileri sürebilir.

3.4. Anayasa Mahkemesi’nin 2025 tarihli iptal kararı

Ek Madde 1 bakımından güncel ve önemli bir gelişme vardır. Anayasa Mahkemesi’nin 16.01.2025 tarihli, 2024/135 E., 2025/20 K. sayılı kararı ile 2942 sayılı Kanun’un Ek Madde 1 hükmüne ilişkin bir kural iptal edilmiştir. Karar, hukuki el atma sebebine dayalı bedel davalarıyla ilgilidir ve iptal hükmünün Resmî Gazete’de yayımlanmasından dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

Bu kararın önemi şudur: Hukuki el atma davalarının hangi yargı kolunda ve hangi usulle görüleceği meselesi yeniden tartışmalı hâle gelmiştir. Özellikle imar planından kaynaklanan kısıtlılıklarda idari işlem niteliği, idari yargı-adli yargı ayrımı ve bedel davasının niteliği dikkatle değerlendirilmelidir.

4. Madde 4: El Atma Sayılmayabilecek Müdahaleler

Kanun’un 4. maddesi, taşınmazın mülkiyetinin tamamen kamulaştırılması yerine irtifak hakkı kurulmasını düzenlemektedir. Ayrıca taşınmazların üstünden veya altından bazı kamu ulaşım tesislerinin geçirilmesi hâlinde, eğer maliklerin mülkiyet hakkının kullanımı engellenmiyorsa kamulaştırma yapılmayabileceği belirtilmiştir.

Bu kapsamda:

1. Teleferik ve benzeri ulaşım hatları,

2. Köprüler,

3. Metro ve benzeri raylı sistemler,

4. Tüneller,

taşınmazın üstünden veya altından geçirilebilir. Ancak bunun için mülkiyet hakkının kullanımının engellenmemesi, can ve mal güvenliği önlemlerinin alınması gerekir. Kanun, bu tür yatırımlar nedeniyle taşınmaz maliklerinden değer artış bedeli alınamayacağını da belirtmektedir.

Bu hüküm uygulamada önemlidir. Çünkü her kamu müdahalesi otomatik olarak kamulaştırmasız el atma sayılmaz. Eğer taşınmazın ekonomik ve fiili kullanımı engellenmiyorsa, idare kamulaştırma yapmadan bazı altyapı hizmetlerini gerçekleştirebilir. Ancak müdahale taşınmazın kullanımını imkânsızlaştırıyorsa, artık fiili veya hukuki el atma tartışması doğar.

5. Madde 11 ve 12: Bedel Hesabı Bakımından Uygulanacak Ölçütler

Kamulaştırmasız el atma davalarında bedelin nasıl hesaplanacağı doğrudan 2942 sayılı Kanun’un 11 ve 12. maddeleriyle bağlantılıdır.

5.1. Arsa, arazi ve yapı ayrımı

Madde 11’e göre bilirkişi kurulu taşınmazın değerini belirlerken şu unsurları dikkate alır:

Ayrıca taşınmazın cinsi, yüzölçümü, niteliği, vergi beyanı, resmî kıymet takdirleri ve objektif değer artırıcı/azaltıcı unsurlar da değerlendirilir.

5.2. Kamulaştırmayı gerektiren projenin değer artışı dikkate alınmaz

Kanun açıkça, kamulaştırmayı gerektiren imar veya hizmet teşebbüsünün sebep olacağı değer artışlarının dikkate alınmayacağını belirtmektedir. Bu, özellikle yol, baraj, kamu tesisi, imar planı değişikliği veya altyapı projesi nedeniyle bölgede oluşan değer artışlarının bedel hesabına dahil edilmemesi anlamına gelir.

5.3. Kısmi el atma ve değer düşüklüğü

Madde 12, kısmi kamulaştırma hâllerini düzenlemekle birlikte kamulaştırmasız el atma davalarında da kıyasen önemlidir. Eğer taşınmazın yalnızca bir kısmına el atılmışsa, kalan kısmın değerinde azalma olup olmadığı ayrıca incelenmelidir.

Örneğin yol geçirilmesi nedeniyle taşınmaz ikiye bölünmüş, kalan kısım ekonomik olarak kullanılamaz hâle gelmiş veya imar uygulaması bakımından değersizleşmişse, yalnızca el atılan kısmın bedeli değil, kalan kısımda oluşan değer kaybı da tartışılmalıdır.

6. Madde 27: Acele Kamulaştırma ile Kamulaştırmasız El Atma Ayrımı

Acele kamulaştırma, kanuna uygun bir el koyma yoludur. Madde 27’ye göre bazı olağanüstü veya acele hâllerde, kıymet takdiri dışındaki işlemler sonradan tamamlanmak üzere, mahkemece yedi gün içinde taşınmazın değeri tespit edilip bedel bankaya yatırılarak taşınmaza el konulabilir.

Bu durumda idarenin taşınmaza girmesi, doğrudan kamulaştırmasız el atma sayılmaz. Çünkü ortada mahkeme kararıyla yürüyen özel bir kamulaştırma usulü vardır. Ancak acele el koyma kararından sonra makul sürede asıl kamulaştırma sürecinin tamamlanmaması, bedel tespit ve tescil davasının açılmaması veya idarenin süreci sürüncemede bırakması hâlinde mülkiyet hakkı ihlali ve tazminat tartışmaları gündeme gelebilir.

7. Fiili El Atma ile Hukuki El Atma Arasındaki Fark

8. Uygulama Bakımından Dava Stratejisi

Kamulaştırmasız el atma dosyasında öncelikle şu sorular netleştirilmelidir:

1. El atma fiili mi, hukuki mi?

2. El atma tarihi nedir?

3. El atma 09.10.1956 - 04.11.1983 arasında mı gerçekleşmiştir?

4. Taşınmazın tamamına mı, bir kısmına mı el atılmıştır?

5. Kalan kısmın değerinde azalma var mı?

6. Taşınmaz arsa mı, arazi mi, yapı var mı?

7. Taşınmaz imar planında kamu hizmetine mi ayrılmıştır?

8. Planın yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıl geçmiş mi?

9. İdare uzlaşmaya davet edilmiş mi veya idareye başvuru yapılmış mı?

10. Ecrimisil talebi ayrıca ileri sürülecek mi?

11. Bedel davası, el atmanın önlenmesi, tazminat veya idari dava seçeneklerinden hangisi daha uygun?

9. Özet Sonuç

2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nda kamulaştırmasız el atma bakımından en önemli düzenlemeler Geçici Madde 6 ve Ek Madde 1’dir.

Geçici Madde 6, 09.10.1956 ile 04.11.1983 arasındaki eski tarihli fiili el atmalar için özel bir bedel tespiti ve uzlaşma rejimi kurmuştur. Bu maddede uzlaşma dava şartı olarak düzenlenmiş, bedel hesabında taşınmazın el koyma tarihindeki niteliği esas alınmış, ödeme bakımından bütçe ve taksitlendirme hükümleri getirilmiştir.

Ek Madde 1 ise imar planında kamu hizmetine ayrılan ve bu nedenle malikin tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar için idareye beş yıl içinde kamulaştırma, imar uygulaması veya plan değişikliği yapma yükümlülüğü getirmektedir. Bu hüküm, hukuki el atma davalarının temel dayanaklarından biridir. Ancak Anayasa Mahkemesi’nin 2025 tarihli iptal kararı nedeniyle bu alan güncel olarak yeniden değerlendirilmelidir.

Pratikte her dosyada ilk ayrım şudur: İdare taşınmaza fiilen girmişse fiili el atma; idare taşınmaza girmemiş ama imar planı veya idari işlemle mülkiyet hakkını kullanılamaz hâle getirmişse hukuki el atma vardır. Buna göre dava türü, görevli yargı, bedel hesabı, faiz, ecrimisil ve uzlaşma prosedürü ayrı ayrı belirlenmelidir.